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乡村规划的现实问题与未来导向

—张立 同济大学建筑与城市规划学院 副教授

2017.05.27  893
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张立 同济大学建筑与城市规划学院 副教授

        近些年来,我一直关注乡村规划和乡村发展,同时也有一些思考,在做总规和战略规划的时候,曾对乡村做过一些调查和研究,积累了一些经验。2015年结合住建部的课题组织的全国480村农村调查,让我对乡村有了更进一步的思考。这里与大家分享。

现实问题
        乡村规划存在着一些现实的矛盾,概括下来大体有十条,可以用十个字来概括,即势、控、貌、产、需、编、施、缺、法、知。
1. 势:城镇化趋势与乡村收缩的矛盾
        首先从中国城镇化大趋势来看,七十年代末期,改革开放之后,我国城镇人口快速增长,带来的结果是城镇化水平快速上升。在国家人口总量处于基本稳定的状态下,城镇人口增长的同时,乡村人口必然是一个减少的态势。虽然在十、二十年前,相关机构预测,我国人口增长的顶峰将在16亿左右。从图1中可以看到,深红色的曲线是城镇常住人口数量,虚线是(城镇)非农人口数量,随着时间的推移,两条线之间的距离也越来越大。换句话说,城市中的流动人口越来越多。
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图1 中国城镇化增长
    
        图2中,黄色线条是我国历年农村人口数量,蓝色线条是城镇人口数量。很明显在九十年代末期,1996年到1998年左右的时间段,我国农村人口总量达到了历史的顶峰(约8.3亿),这在中国的历史上只有一次,这是一个值得记住的时间节点,但很少有人提起。第二个时间节点是在2010年左右,城镇人口数量首次超过了农村人口数量,即城镇化水平超过50%,标志着我国从传统农业社会迈向了城市社会。同时城镇化问题受到了空前的关注,大家开始热烈讨论相关的城乡发展问题。读懂了这两张图,也就基本把握了中国城镇化的历程和大趋势。
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图2 中国城乡人口增长演变

        在这样的趋势之下,如果按照常规判断,(随着农村人口的减少)农村的建设行为可能会减少,或者是基本没有。但实际恰恰相反,(尤其在中西部地区)乡村建设、新农村建设或农民自发建设等,都没有停止过,这与城镇化的大趋势是相悖的。图3是南方一个村落村民的自建房,因为预算经验的缺乏和一些攀比的心态,常常会导致建房资金使用超支,最终建造不下去了,比如没有窗、没有装修或者外立面裸露等等。2015年的调研发现,农村现在有一种状况——因房致贫,虽然房子看着很大很气派,但也许家庭存款寥寥,甚至还有很多外债以及(难以偿还的)银行贷款等。
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图3 南方某省某村的农民新建住房(注意外立面、窗户等)

        再举个例子,图4是一位国外学者拍的,他访谈了安徽省某个乡村,临走前要给他们拍一张合影,老俩口不仅带着孙女,还把家里的凳子都摆上了。为什么摆那么多凳子?原因也很简单,他们想向来访者展示,他们的家庭过去多么兴旺,有十几口人,一个凳子就代表一位家族成员,但是现在他们都离开农村了,只有老人和小孩在这里生活。农村的空心化现象非常严重。
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图4 安徽省某村的农户

        乡村在收缩过程中,非物质文化的传承,包括物质载体的风貌、环境保护等工作带来了非常多的困难,导致了乡村文化传承载体的空心化,文化遗产日趋箫条。在城镇化趋势下,在城镇人口仍将持续增长,乡村地区如何收缩?如何能够健康的发展?这是乡村规划体系建构需要考虑的首要问题

2. 控:政府调控与村民个体诉求的矛盾
        第二个矛盾是与第一个矛盾有关联性的。按照一般推理,农村人口减少将使农村建设空间的需求也减少。因此,政府控制宅基地的总量增长。然而局部地区个别的增量需求客观存在,但政府的管控又太死板。加之农村宅基地的经济价值(潜在的被征收或者农村土地制度改革的预期)愈发显现,所以一旦放开管控,可能就会更加失控、难管。所以,在中国的国情下,政策和改革不能太理想化,很多事情的操作都比较困难。
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图5 上海郊区某村的违法建设

        以上海为例,(从区位而言)郊区的村镇的发展的条件基本差不多,但在现实中,村镇发展和建设状况却截然不同。有些地区乡村建设管控比较严格,村庄格局虽然比较有秩序,但村民的建房诉求依然存在;有些地区管控比较松散,村庄建设就较为杂乱,但村民仍然对现状不满意。这是政府调控和居民自身诉求之间的冲突,
        可能在上海的郊区,这种冲突是比较明显的,可能相对其他地区而言,上海郊区农村的经济利益预期更大一些。图5是我们夏天去踏勘的某村,对于违法建设的管理非常松散,建设混乱。但同样是上海郊区,松江地区的情况就完全不同了,作为全国小城镇发展改革的试点区域,松江对宅基地的调控和农村的管理,差不多严格实施了二十多年,按照当地的说法,二十年间基本没有审批宅基地,而是推进农民集中居住,推进农村土地整理工作,并且收效颇好。

3. 貌:风貌保护与人居环境改善的矛盾
        第三个矛盾是保护与发展的矛盾。2015年8月,我去过南方某省的一个壮族村,入选了中国传统村落。虽然沿途上地方政府官员一直在和我说这个村改造如何如何的好,但到了之后我是有些失望和失落的,之前图3右边那张没有窗户的照片,就是在这个村子里拍的。村民住宅和环境的确改善了,但是村子在两年前(图6)的感觉跟现在完全不同,风貌很不错,但是现在全部拆除了……。所以,村庄在入选传统村落之前和之后的变化非常明显。我就在思考,当资金和外力介入之后,到底给我们乡村带来了什么?虽然最终的目的都是要建设乡村,改善人居环境,但是现实中的个别操作,将整个物质风貌和物质载体全部都破坏了。
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图6 南方某省的壮族村落改造前后的对比(左图为改造后,右图为改造前)

        另一个是西部高原某省的一个村落,海拔接近3000米。村落的格局,与周围山、农田和景观的关系,以及建设材料都很有当地特点。但是,走进村子里就会发现,这里居民的居住条件、建筑材质的抗震性都非常差。那么,乡村的风貌保护和居民自身的居住需求、生活需求,或者人居环境改善的需求的矛盾就十分明显的呈现出来了。
        与此同时,在很多村落,建筑风格地域特色渐失,半城市化建设及仿古、仿洋盛行面的特点明显,场所的景观也在杂乱、人工化,乡村垃圾治理问题严峻。与此同时,外来的资本也在快速介入,图7拍摄于南方某省的一个大型湖泊边,其建设风貌已经不像农村了,非常城市化的建设已经侵入到了我们的乡村地区。
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图7 南方某省一大型湖泊边的乡村建设

        此外,还有农田景观去乡土化和去生态化的问题。比如,地膜被大量使用在农村土地中,虽然起到防水渗透、控制水土流失等作用,但使用之后如何清理却是个现实问题。还有水泥浇筑的农村灌溉系统,对生态系统的破坏是实实在在的,它作为一个生态的屏障阻碍了诸如蚯蚓之类小生物的正常活动,看似无关紧要,实则对生物链的破坏是非常严重的。在欧美日韩地区,他们早年也做过此类的事情,但是现在他们都在反思,在往回走。比如日本,这些水泥灌溉系统正在逐渐被拆除,田间的道路也在倡导恢复成土和沙石的材质,让杂草有细微的生长空间,回归原生态。

4. 产:产业发展与乡土社区的矛盾
        做过乡村规划都知道,很多村庄一产的收入不多,二产又不允许进去,所以以休闲旅游为主的第三产业在乡村地区快速发展,大量的人流和商业侵入。在一些传统村落,包括我们比较熟悉的云贵地区,原先不便捷的交通将外来文化和本土的乡土文化隔离开来,从而基本保持了村落的传统特色。但在日趋发达的基础设施建设下,这种隔离很难继续下去,再加上人为的产业引入、人为的跨越式发展,对乡村传统社区造成了很大的冲击。
        实际上我和其它乡村研究者一样在思考,村庄是不是一个独立的经济体?我们在谋划村庄产业发展的时候,是不是要把村庄作为一个独立的对象?可以想象一下,一个村庄的发展如果仅从本身的资源条件或发展条件来看,谋划是蛮难的。实际上,乡村的发展还是需要城乡一体化,城乡融合这么一个逻辑关系,乡村要和城市发生某种关系,承担某种职能。
        我们再思考当下全国特色小镇的实践,实际上也是产业下乡的活动,通过特色小镇的建设,把乡村和小城镇地区搞活。但如若引导不好话的,可能对于乡村地区整个传统的一套运作体系,会造成一定的冲击。

5. 需:地域差异下的多样化需求
        这个矛盾实际上对于规划编制的挑战是最大的。八十年代初改革开放政策的特点就是允许各地的差异化发展(先富带后富),这导致各地发展的阶段差异很大,对于乡村规划的需求也各不相同。图8左上是传统村落,有保护的需求;左下是很普通的发达村落,需求肯定与传统村落不同;右上是上海郊区的新农村,完全按照新的规划建起来的,还要不要再规划?右下是云南深山里的村子,全村很多年轻人是文盲,村庄建设相当落后,在大风大雨的时候,许多房子很容易就坍塌了,它的需求又是什么?
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图8 不同需求的村落


        在一些经济落后地区,乡村建设还涉及到村子外部的道路交通体系建设;在一些污染严重的地区,诸如癌症村之类,这些村落的发展改善,仅在村庄规划层面是不能完全解决掉的,其需求更是多元。


6. 编:规划编制的“复杂性”、难复制、内容的不确定性
        虽然规划编制的需求非常多元,但从规划编制的角度来讲,无外乎就是一些类型,经过一段时间的积累,也是可以克服的。对于我们规划编制来讲,最困难的是编制内容的不确定性,乡村规划的属性到底是什么?是要增加村民收入的经济规划?是梳理空间环境建设的空间规划?是激发乡村活力的社区规划?还是保护乡村物质和非物质文化遗产的保护规划?这些内容在相关的法规体系中都没有明确。
        其次是现实管理中所遇到的问题,即导则的作用。从管理部门角度来讲,任何一个地方政府都需要一个基本的规范来指引规划管理,所以需要导则。从设计单位的角度来讲,也需要遵循一定的规范去引导规划编制,所以也需要导则。但在实际工作中,我发现这导则是一把双刃剑,虽然其把规划工作规范化,使得工作变简单了,但同时也把规划单位的规划编制的质量降低了—尤其是乡村规划。以我参加过的几个村庄规划评审会为例,各家的规划文本内容基本大同小异,无论是建设需求较少的村庄,还是建设量较大的村庄,基本都是按照导则一条不少的做下去,久而久之形成了一个模仿复制的过程,这就是导则在规划编制过程中起到的负面作用。
        这里我并不是否定导则的正面作用,而是要强调,对于村庄规划导则而言,要注意重视其多样化的类型指导。

7. 施:规划实施的困难性和低效性
        乡村规划实施需要有机制,要有经费、人力和自下而上的动力。同时,乡村规划的实施时间也很长,它是一个非市场化的行为,一般不会有主动的外部力量去推动乡村的发展,多数是靠老百姓自己建设。
以江苏省2006年左右推行的村庄布点规划为例,在当时覆盖了整个江苏省,所有规划都提出把村庄归并,把农民集中起来居住。可是村民搬迁的成本谁来支付?也许在政府足够投入的情况下,这个问题能解决。但是即使对于江苏这样的发达省份,这样的投入也是不可持续的。现在江苏省已经把乡村建设重点转向环境综合整治了。

8. 缺:规划体系不健全与管理机制缺位
        前文提过,对于乡村地区的很多问题仅在村庄规划层面是无法解决的。城市规划的体系是非常清晰的:总规+控规,虽然城市规划编制过程中会产生各种问题,但是至少这个体系是基本清楚的。但是,现在村庄规划的体系很难分清,有时甚至连村庄规划的规划对象都不清楚。到底是村域、村庄还是县域?是近期规划还是远期规划?在规划内容上也是不明确的,区域层面该解决的问题没有解决,导致村庄层面的规划编制无所适从。
其次,是规划管理机制的缺位。“城乡规划法”第二十二条 乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划,报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。但这一条在现实中的操作性往往大大折扣。村民是以自身利益出发点为主的,那么从规划管理的角度来看,其与规划管控的需求是有很大冲突的,政府主导的村庄规划要得到村民的同意通过,如果没有巨大的投入做后盾,往往是很难的。
在这样的内容不清晰、体系不健全的情况下,村庄规划编制就变得非常困难。比如“城乡规划法”中所提到的“乡规划”,其究竟是什么?按照城乡规划法的说法,它是乡村规划一部分,但是现实中,它又是小城镇规划的一部分。这样的矛盾非常明显。

9. 法:相关法规改革的滞后
        第九个矛盾也是困惑我们的矛盾,比如《土地管理法》中关于农民宅基地的权利关系、买卖关系、集体经营性建设用地的交易等,与乡村规划息息相关。但是,这些相关改革还处在试点进程中。目前,国家对于宅基地有偿转让,进城农民宅基地试点有偿转让,以及集体经营性建设用地的交易等,仅局限在试点区域当中,还没有完全推广,且限制较为刚性。在没有明确这方面的改革之前,乡村规划工作的切实开展是很困难的。

10. 知:学科交叉,规划无力
        乡村地区从某种程度上讲,与城市一样,包括生活、生产、居住、生态环境等等,“五脏六腑”都=齐全,同时涉及到包括农学、社会学、环境学、地理学、人类学、心理学等等。但就目前来看,做乡村规划工作的主要还是城乡规划学科。而我们学科关于乡村空间规划的基础偏弱,相关的知识也可能更为欠缺了,所以我们在知识的储备方面,面临的挑战也非常大。

未来导向
1.一大任务
        “提升人居环境,填补城乡均等化的鸿沟”是当下乡村规划最核心的任务。城乡二元体制下,我国的乡村建设远远滞后(图9),现阶段的投入就是要弥补过去的欠债,将建设任务落实到位,改善乡村现有的不良状态。
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图9 南方某省山区落后的乡村人居环境
2.五大转型
        乡村规划模式转型:增量规划向整治型规划转型。乡村的规划往往不会像城市一样增加很多建设,环境的整治才是核心要务。图10是豫南地区的一个典型山区村,也是全国首批“美丽乡村”创建试点乡村,左上是改造前的样貌,其余三张都是改造后,可以说是发生了非常大的变化。但是这些在规划图、效果图中都是体现不出来的。我们空间规划所起到的作用,不仅仅是一张图纸。
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图10 豫南某村落改造前后对比(住建部乡村规划培训课件)

        乡村规划建设转型:被动建设向村民参与式建设转型,以及工匠制度的建立。过去的乡村建设,主要是自上而下的,投资、施工、建设都是政府主导的一条龙行为,而现实当中的效果有时并不是很好。以四川省的两个乡村为例,当地规划部门做了一个实验,在两个村庄各修建一条路,其中一个全部由政府投资一条龙建设,另一个政府只提供材料,由村委会组织村民自行建设,建成后道路质量基本一样。但是,全由政府投资的这条路的后续保养工作遇到了困难,村民不愿意维护政府投资修建的这条路,理由是“路是政府建设的,与我们无关”。相应地,另一个村的村民对于自己投入汗水修建的路,积极地进行后期维护,理由是“路是我们修的,维护理所当然”。所以今后的乡村建设,要积极发动村民参与建设。
        第二是工匠制度。在城市生活得久了,有些乡村的建设问题可能难以很好地去解决。民间的工匠,他们掌握着多年来口口相传的建造技术,懂得如何使用当地的材料,用最简单的方法把乡土建筑做得最好。
乡村规划管理转型:管底线,重引导,促自治。首先,底线是什么?就是乡村规划到底管什么,环境、土地、安全?其次,要在产业风貌这块做引导;第三,通过社区组织和相关的社会组织,促进村庄自治落到实处。图11是韩国釜山市的甘川文化村,五颜六色很是美丽,但若将房屋建筑上的颜色去掉,将环境恢复到原来的状态,这个村子则就是一个非常普通的村落,甚至还有点儿像某些地区的城中村。经过居民踊跃参与、政府调查发掘和艺术家赋予创作,甘川文化村一跃成为韩剧取景和旅游地,村子既保留着以朝鲜南北战争后的近现代历史遗迹,又处处充满着现代文化气息。甘川文化村的成功更新得益于其社区自治力量的发挥和政府的重视和积极引导。
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图11 韩国釜山的甘川文化村

        乡村规划师的转型:空间规划师向社区规划师转型,陪伴式规划。乡村规划师的任务并不是画一张蓝图,往往是需要长久的跟踪下去,所以乡村规划师今后要从空间规划师向社区规划师转型,激发乡村社区的活力,解决村庄在建设发展中遇到的问题等等。同时,呼吁建立健全全国乡村社区规划师的制度。
        规划管控与村庄发展相分离(村镇体系规划、社区规划)。我们往往将规划管控与村庄发展混在一起,其实是两回事,社区规划和空间规划也是两回事。规划管控可以在法律层面约束,比如日本的《防灾法》和《环境法》其作用对象就包括了农村地域。对我国而言,乡村地区的规划管控,大部分可以在镇层面的规划中予以了落实,即在镇总体规划中制定对于乡村建设的管控要求,可以采取文本陈述形式,也可以采取图则形式,比如一个村一张管控图则。当然,对于较大的村,可以参照镇规划或城市规划的模式来编制村规划,要因地制宜。
        社区规划是对一定时期内社区发展目标、实现手段以及人力资源的总体部署。社区规划是为了有效地利用社区资源,合理配置生产力和城乡居民点,提高社会经济效益,保持良好的生态环境,促进社区开发与建设,从而制定比较全面的发展计划。在国外,对建成社区的规划被称为“社区发展规划”,也可称作“社区规划”;对新建社区的规划则称为“社区规划与设计”。图12非常清楚地阐释了社区规划与城市(乡村)规划各自的特点。
这里着重说一下乡村规划的属性,这是最重要的一点。我们知道,城乡规划是公共政策,具有权威性和强制力。规划建设用地为什么要政府审批?因为审批后就有强制的法律约束力。而社区规划则不同,它是自下而上的居民意愿的反映,路径与城乡规划完全不同,其不需要审批,可以灵活的动态维护,只要社区居民有改变规划的需求。当然,我们现在做的很多社区规划,其内容与社区规划本身的属性是不匹配的,造成了公众对社区规划的误解。比如上海市部分街道曾经推行的社区规划,本质上仍然是城市规划的变体,仅仅是强化了社区公众参与的环节而已。
除了自上而下的管控需求,自下而上的社区发展诉求以外,由于长期的二元体制,我国乡村还有大量的建设性需求,这就又催生出一种规划类型,即乡村建设规划,其强调建设行为的实施,当建设行为结束之时,规划随即失效,这一点而言,有点儿类似于近期建设规划。
因此,村庄规划可以大体划分为三种类型,即镇域层面的乡村建设控制规划、乡村(近期)建设规划(可以是县域层面,也可以是镇域或者村域层面)和乡村社区规划(村民自组织,政府给予支持,社区规划师提供咨询服务)。
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图12 城市(乡村)规划与社区规划的差别

3.三大趋势
        趋势一:城乡一体化,包括空间一体化、市场一体化、产业一体化。对乡村产业发展来说,它不是独立的经济体,而是与周边区域、所在的城市区域、所在城市群紧密联系的,需要一起谋划。
乡村聚落的居住人口结构也会发生变化,不一定全是农民。例如,美国6000万的乡村人口中,从事农业产业的只有600万,比例为10%;加拿大也是如此,500万的农村人口中,只有50万农业人口,也是10%。东亚地区的比例可能稍高一些,在20%左右。但是在我国,乡村地区的从事农业生产的人口远远超出了这个比例,所以今后也会向这个方向慢慢的转化,但转化的过程是需要一定支撑的,且不能仅依靠乡村规划来实现,它与城市规划紧密相关,城乡一体化的交通体系尤为重要。例如墨尔本的城乡交通体系我比较熟悉(我在哪里访学了一年),其能在一个小时左右将居住在农村的人群运送到城市工作。所以乡村的发展与城市是离不开的,当城乡一体化的网络构建到一定的程度,乡村就会发挥它所应有的作用,也不至于空心化和箫条了。
        趋势二:农村现代化趋势,包括生态文明、信息化、智能化。农村的现代化,是一个必然的、无法抵抗的趋势,但是在此过程中,需要充分认识到现代化进程中的一些需求,如交通、停车、互联网等。
        趋势三:乡村活化和社区复兴是国际趋势。我们的规划在现阶段还是重点提升农村的人居环境,但是未来二、三十年,乡村规划都要向乡村文化、乡村社区振兴这方面发展,这是今后的趋势,也是欧美和日韩这些国家现在正在做的事情。 

        最后,我要说的是,乡村规划很难成为规划师的利润增长点,大部分没有什么太大的盈利空间,但是可以成为践行规划人价值观的一个载体,它可以给我们提供一个舞台,从中可以看到我们自身的价值。
        谢谢大家!

(本文根据2016年12月1日作者在上海同济城市规划设计研究院乡村规划技术培训讲座录音整理,并经本人审阅)

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