年会观点 ｜ 学术对话二十六：国土空间规划怎么做？

        2019年10月21日上午，2019城市规划年会学术对话二十六“国土空间规划怎么做？”召开，容纳千余座位的会场座无虚席。学术对话由上海同济城市规划设计研究院有限公司承办，同济大学张尚武教授任学术召集人，孙施文教授任主持人。

        活动邀请了杭州市规划和自然资源局张勤副局长、武汉自然资源和规划局刘奇志副局长、北京大学林坚教授、中国城市规划设计研究院张菁副总规划师、中国土地勘测院邓红蒂副总工程师、广州市城市规划勘测设计研究院黄慧明总规划师、清华同衡规划设计研究院郑筱津副院长和上海同济城市规划设计研究院张尚武教授8位嘉宾，共同探讨国土空间规划现实和未来。

 

        刘奇志副局长以一线工作为例，以武汉市土地规划、城市规划和主体功能区规划的编制和管理切身体会，把多规关系比喻成多种方言的关系。1988年武汉市国土和城规部门是合并的，因此在1996年编制完成武汉市总规同时，也完成了武汉市九五计划空间功能区规划，并根据国家要求同步启动了武汉市土规工作。因此，1999年武汉市的城规、土规同步获批，实现了最早的“三规”协调。第二轮武汉市总规编制中，采用了多部门协同方式，邀请了24个相关部门同步编制专项内容，使得2010年总规顺利批复，并被被评价为规划衔接的优点突出。规划本质是给城市奠定好基础，为城市指引好方向，多规其实就是不同的老师，不论老师如何分工，学生只要把问题研究透，把该做的事做好，都能取得好成绩。

        邓红蒂研究员认为当下正处于国家大改革进程之中，是国土空间规划一个非常重要的磨合期。通过对标对表，明确空间规划在国家治理体系中的定位，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划区域规划为支撑，由国家省市县各类规划共同组成，便捷清晰，功能互补，相互衔接的国土空间规划体系。空间规划具有基础性、传导性和落地性三个重要特征。空间规划“五级三类”体系还面临着目标、任务、内容和成果的基本技术深度预测的难题。邓研究员总结了三调、双评价、三线划定、指标分解、分区和管制，监测和评估、协调反馈等七个方面的痛点，并提出三个后续工作方向：一是比较宏观层次国家省市如何继承完善主体功能区基础性制度；二是空间规划体系如何发挥总体规划的基础和依据作用；三是空间规划治理体系中如何把握国土空间用途管制刚性和韧性结合。

        黄慧明总规划师提出国土空间规划是自然空间和发展空间在资源和资产、保护和利用、支撑和管控三个方面的统一，体现了从底图到蓝图、从负面清单到正面清单、从土地利用到自然资源资产管控、从部门专业规划集成到全社会行动纲领再到社会治理的四个转变。结合广州市国土空间规划工作经验，黄总分享了几个方面思考。一是如何在一本规划里实现多规融合、权划分和一张蓝图三大核心问题。二是如何以“三调”为基础，构建一张底图？三是如何根据“双评价”和“双评估”，科学地核定城市发展容量，优化魅力国土格局？四是如何通过空间规划优化土地利用？五是如何坚持以人民为中心，做有温度的规划，打造高品质生活环境。通过识别人口空间分布特征，建设宜居宜业优质生活圈。

        张菁副总规划师结合长江经济带国土空间规划等具体工作谈四点体会。一是学习。理解中央精神，重新学习跨学科多专业知识。二是转变。转变理念、工作方法和技术手段。三是磨合。将多规之间相对独立的话语体系、知识结构与技术方法进行融合。四是探索。探索“要集约优先，保护优先，用更少的新增建设用地指标支撑新的经济总量的增长”，用土地资源配置来倒逼城市转型发展。生态文明不仅是环境承载力底线问题，更是要思考如何通过新路径实现生态优先、高质量发展，高品质生活，高水平治理。

 

        郑筱津副院长提出国土空间规划的变与不变，不变的是在学科体系建设上与人居环境科学理论和方法存在很多延续；变的是在新的手段和方法上，如大数据工具应用和政策工具应用。郑副院长提出，一是转变国土开发保护的目标和发展模式。在重视保护同时，也要防止简单、机械地保护，要通过保护和修复，发挥空间更大价值。二是构建一个人地和谐的的国土空间格局和合理要素配置。山水林田湖草海洋要加上人，才是生命共同体，实现生产生活生态三者的相互协调统一。三是治理和传导。手段和方法很多，整体上会形成全周期、多维度综合管控体系。

        林坚教授归纳了六句话。一是规划改革是前提，是国家治理、生态文明、和空间秩序梳理。二是规划审视一二三，强调多规合一、以人民为中心和“三高”理念。三是规划层级三层面，宏观层面国家和省级国土空间规划，中观层面市县国土空间规划体系，市县有别，三规合一，两层设置。四是编制起步四个底，底数、底盘、底线、底蕴，更加强调产权关系。五是实施监督更关键，在建设管理基础上，叠加资产、资源、生态管理，形成大安全的管理体系。六是相互学习最重要，不同的规划将在五级三类的框架内慢慢完成。

        张勤副局长指出城市规划本身就是在克服社会发展中矛盾和危机中发展起来的，规划的前瞻性又让人先去思考矛盾，不断地创新和进步。张副局长结合杭州工作归纳三层体会：落实、扎实、实现。改革最重要的是适应国家进入生态文明新时代的发展需要，首要先要落实好中央要求，其次是以此为方向扎实地做好基础性分析和研究，为建设国土空间基础信息平台打好基础；最后要发挥规划的战略引领和刚性管控的实效，形成看得懂的本子，共同的行动纲领，规范的责任契约。张局也建议未来对土地用途管制方面要有新探索和创新，要相信地方实践在改革中的力量。

        张尚武教授提出要分清国土空间规划的“做”和“编”的不同之处。多规合一既是编制要求，也是实施监督要求。编制工作要放在整个改革要求中来判断，面向实施，有用、好用、管用。改革的意义其实是超出了单纯的技术层面，带来了更大的挑战。张教授提出技术体系是一个循序渐进的过程，要抓住三个关键环节。一是分区分类，不仅仅是技术性分类，功能性分类，还有许可的概念，以及背后的规则制定。二是三区三线，处理好底图和蓝图的关系，解决好战略性和约束性的衔接问题。三是规划传导及实施监督，实施监督做不好，规划也体现不了改革要求。



本文根据现场报告整理，未经演讲嘉宾审阅。